Решение о разработке новой версии Стратегии социально-экономического развития Сибири было принято на заседании Совета Сибирского федерального округа и Совета Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение», состоявшемся в Томске 21 января 2005 г. Об элементах этой стратегии, в которой обоснованы приоритетные направления регионального и отраслевого развития, представлен перечень ключевых проектов и определены механизмы их реализации, рассказывается в предлагаемой статье. Она ориентирована не только на представителей региональных органов власти и специалистов в области региональной экономики, но и на преподавателей, студентов и всех тех, кому небезразлично будущее Сибири.
НОВАЯ СТРАТЕГИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СИБИРИ
В. В. КУЛЕШОВ,академик РАН,
директор Института экономики и организации промышленного производства СО РАН,
Новосибирск
Немного истории
Прежде чем рассматривать новые подходы к формированию стратегии развития Сибири, обратимся к анализу предыдущих программных документов и условий, в которых эти документы принимались.
Федерально-целевая программа (ФЦП) «Сибирь» до 2005 г. (начало разработки — 1996 г.)
Определяющее значение при формировании содержания ФЦП «Сибирь» имели четыре фактора.
1. Экономика большинства отраслей и регионов находилась в состоянии кризиса и на грани выживания. Это касалось и нефтяной отрасли Сибири, а стало быть, и объемов получаемой нефтяной ренты. Мировые цены на нефть были в разы ниже, чем сейчас.
2. В программе обнаруживалась преемственность с документами, принятыми на период до 2000—2005 гг. и разработанными еще в дореформенный период (ФЦП формировалась в начале второй половины 90-х годов); учитывалось наличие незаконченных объектов строительства.
3. Знаковыми фигурами властной вертикали в тот период были субъекты Федерации, и это предопределило императив региональной компоненты.
4. Крупный бизнес еще находился на стадии формирования, как в части интеграции капитала (собственности), так и позиционирования относительно власти.
Представления о механизме реализации ФЦП тоже несли в себе черты прошлого: во многом воспроизводилась старая схема, где роль плана выполняла отдельная строка в бюджете РФ.
Программа была утверждена правительством РФ в 1998 г., включена в бюджет РФ 1999 г. с ничтожным финансированием, и на этом всё закончилось.
Стратегия развития Сибири до 2020 г. (начало разработки — 2000 г.)
Повсеместно начался восстановительный рост экономики. Обозначилось повышение мировых цен на нефть. В административно-территориальном делении страны появились федеральные округа. Крупный бизнес в основном позиционировался на экономическом пространстве Сибири.
На первый план вышло требование прописать механизм реализации предложенной стратегии. В основу этого механизма заложено предложение о возврате для развития экономики Сибири части нефтегазовой ренты, которое было отклонено.
Данная стратегия утверждена правительством РФ в 2002 г.
Новая версия Стратегии социально -экономического развития Сибири до 2020 г. (начало разработки — 2005 г.)
К моменту принятия новой версии стратегии развития Сибири ситуация в России существенно изменилась. Закончился период восстановительного роста, должен начаться инвестиционный рост. Государство научилось собирать нефтегазовую ренту (мировые цены на нефть бьют все рекорды). Появился Стабилизационный фонд, в Сибири, где действуют крупнейшие компании, сформировались условия для партнерства бизнеса и власти. Созрели также условия для диверсификации экономики региона.
Ключевыми элементами новой версии Стратегии, которая должна обеспечить ускоренный экономический рост региона, являются:
стратегические инвестиционные проекты развития важнейших народнохозяйственных комплексов;
партнерство (диалог) бизнеса и власти;
новые рабочие места как элемент социальной стабильности.
Если говорить о перспективах развития отдельных секторов экономики Сибири, то программные документы, относящиеся к разным периодам, различаются пакетами предложений и объемами производства (особенно в топливно-энергетическом комплексе). Растет амбициозность проектировок.
Новая стратегия: прорыв в будущее
Слово «проект» происходит от латинского projectus — «брошенный вперед», то есть на прорыв. Сибирские проекты — это основа для поддержания и ускорения экономического роста в Российской Федерации, Сибирском федеральном округе. Реализация каждого из них, по предварительным оценкам, должна обеспечить не менее 0,1—0,3% прироста ВВП РФ и порядка 1% прироста валового регионального продукта (ВРП) в Сибирском федеральном округе.
На территории Сибири и Сибирского федерального округа действуют крупнейшие российские компании: все вертикально-интегрированные нефтяные компании, Газпром, «Норильский никель», «РУСАЛ», «СУАЛ», Стальная группа «Мечел», НПК «Иркут», «СУЭК», «Базовый элемент», РАО «ЕЭС России», АО «Российские железные дороги» и др. Их интересы и отражены в проектах, прошедших селекцию.
Экспертным способом было отобрано более трех десятков проектов, включаемых в новую версию Стратегии социально-экономического развития Сибири. Большинство из них — экспортно-ориентированные. Степень их эффективности и конкурентоспособности определяет мировой рынок (конъюнктура цен, политика и т. п.). В конечном счете в результате их реализации существенно повысится значимость восточного вектора экспорта России.
Укажем сферы предполагаемой реализации новых суперкрупных и крупных проектов на территории Сибири и Республики Саха (Якутия), рассчитанных на 10 лет (от базы 2002 г.) (см. рисунок), и их обозначения[1].
На карте (см. рисунок) показаны только наиболее подготовленные к реализации проекты. Другими словами, они отражают исключительно приростную составляющую экономики — те объекты, которых сегодня еще нет (за исключением предприятий по производству военно-технической продукции, Северного морского пути и Транссиба). В определенной степени эти проекты будут определять новое лицо хозяйственной специализации ряда регионов Сибири.
Среди них по стоимости наибольший удельный вес в совокупности занимают проекты развития топливно -энергетического комплекса и транспортный, наименее капиталоемкие проекты — инновационные центры.
Наиболее слабое финансовое покрытие (со стороны бизнеса) имеют проекты создания инновационных и туристических центров. Остальные проекты, так или иначе, совпадают с основным профилем производственной деятельности компаний. Хотя нельзя не отметить, что крупный бизнес готов и к диверсификации вложений.
Для реализации только в Сибирском федеральном округе всей совокупности проектов первой очереди потребуется суммарный объем инвестиций в расчете на 7—10 лет — 35—40 млрд дол. Отобранные проекты являются достаточно энергоемкими, по предварительной оценке, дополнительная потребность в электроэнергии составит более 30 млрд кВт/ч в год.
Ускоренный рост — ускоренный социальный прогресс
По приблизительным оценкам, прирост ВРП округа за счет реализации всей совокупности проектов может составить 8—9 млрд дол. В том числе 1—1,5 млрд дол. будет получено за счет разработки, внедрения и производства высокотехнологичной продукции. Примерно столько же может составить эффект от применения высоких технологий в других отраслях (за счет модернизации и ввода новых мощностей). В целом же программно-проектная часть развивающейся экономики должна дать порядка трети прироста ВРП Сибирского федерального округа. Но это только прямые результаты реализации проектов. Несомненно, будет и так называемый мультипликативный эффект, который обеспечит еще несколько процентов прироста ВРП округа.
В рамках всего пакета проектов должно быть создано порядка 250—300 тыс. дополнительных высокооплачиваемых рабочих мест. Это должно способствовать привлечению в регион дополнительной рабочей силы. В результате будет расти потребление товаров и услуг. Начнут разворачиваться новые программы строительства жилья и создания социально-бытовой инфраструктуры.
А главное — после реализации проектов на карте Сибири появятся новые населенные пункты, увеличится население существующих. Будет дан толчок развитию здравоохранения, культуры, образования. Другими словами, тенденция сокращения населения Сибири должна быть переломлена.
Механизм реализации проектов
Отличительной чертой проекта как формы хозяйственной деятельности является наличие организационно -экономического механизма его реализации, в том числе и государственной поддержки. До сих пор отсутствие такого механизма было слабым звеном программ и концепций развития Сибири.
Механизм реализации проекта должен состоять из двух частей.
Первая часть — институциональная (разрешительная, стимулирующая и т. п.). Сюда же относятся и сроки согласования проектов в правительстве и других властных структурах.
Вторая — ресурсная (материальная, финансовая, трудовая и т. п.). Главное здесь — наличие инвесторов. Ими могут быть государство, представители эффективного бизнеса (минимальное требование — наличие прибыли за последние 2—3 года функционирования), финансовые организации, фонды, иностранные инвесторы, граждане и т. д.
Роль и приоритеты государства
Сейчас для совокупности проектов наиболее подходящая аналогия — толпа. Ее нужно трансформировать, образно выражаясь, в войско. А для этого нужен стратег. Эту роль и должно выполнять государство. Чтобы проиллюстрировать это утверждение, сравним расходы бюджета на ФЦП в различных регионах (табл. 1).
Таблица 1
Расходы федерального бюджета на реализацию ФЦП регионального развития (по Закону о федеральном бюджете на 2005 г.)
* Цифры округленные.
** На 1 января 2004 г.
Таким образом, можно сделать вывод: если бы все целевое инвестиционное финансирование Сибири шло на уровне Татарстана (с учетом шестикратной разницы в численности населения), то сумма выделяемых средств (в годовом исчислении) должна составить 55—60 млрд руб. Этого вполне достаточно для реализации транспортных проектов (объектов транспортной инфраструктуры) и проектов инновационных центров. А если бы средства выделялись на уровне Дальнего Востока — то около 3 млрд руб. Впрочем, заметим, что деньги лишними никогда не бывают.
Поэтому главный вопрос — это вопрос приоритетов государства.
Привлечение иностранных инвесторов
Примерно из 40,5 млрд дол. иностранных инвестиций, поступивших в страну в 2004 г., на долю Сибирского федерального округа пришлось 7,8% (в 2003 г. — 7,2%).
Зарубежные вложения оседают в основном в двух регионах округа — Красноярском крае и Омской области.
В Томской области заявлен совместный инвестиционный проект с Китаем. Китайская сторона заинтересована в строительстве крупного целлюлозно-бумажного комбината. Речь идет о создании комбината мощностью 600 тыс. т целлюлозы в год, что потребует примерно 1,2 млрд дол. инвестиций (со сроком окупаемости в течение 8—10 лет).
Успех данных акций и многих других во многом предопределен инициативностью региональных властей и их значимостью (в глазах бизнеса).
Диалог с бизнесом
Для ведения переговоров с бизнесом нужны очень опытные переговорщики. Это та сфера, в отношении которой справедливо утверждение М. Е. Фрадкова: «Поиск баланса и компромисса — это наука на грани искусства».
Действующие на территории Сибирского федерального округа крупнейшие российские компании входят в число 20 крупнейших налогоплательщиков страны и обеспечивают преобладающую часть доходов консолидированного бюджета (в первую очередь федерального). Нет сомнения в том, что реализация новых проектов обеспечит очень серьезный прирост налоговых поступлений в бюджеты всех уровней. Так, по оценке губернатора Красноярского края А. Г. Хлопонина, реализация только одного проекта — вывод Ванкорского нефтегазового месторождения на плановую мощность — предусматривает ежегодные налоговые поступления в размере 1,2 млрд дол. Так что с этими корпорациями есть о чем договариваться.
О государственно-частном партнерстве (ГЧП)[2]
Есть основания полагать, что государство стремится усилить свои позиции в экономике. Госсектор (в форме АО) усиливается. Так, в промышленности доминируют «Газпром», РАО «ЕЭС России», РАО «РЖД», «Связьинвест». Добавим 35 оборонных холдингов, «Роснефть» с «Транснефтью» и т. п. За прошлый год капитализация госкомпаний выросла на 70%! А их доля в совокупном капитале достигла 45%.
Но это все старые активы. Сейчас у государства есть средства создавать новые. Создается Инвестиционный фонд РФ для финансирования проектов общегосударственного значения (не считая средств Стабилизационного фонда). И Сибирь для этого — вполне подходящий регион. Здесь государственными могли бы стать раличные активы: нефтяные, газовые, железнодорожные, автодорожные, трубопроводные, аэропорты и речпорты, энергетические, информационные, драгметаллов, инфраструктура свободных экономических зон и т. п. С этими объектами в дальнейшем можно работать, например, на таких условиях: государственный сектор финансирует и создает инфраструктуру, передает ее в эксплуатацию частной компании, которая постепенно приобретает ее в собственность.
Заметим, что различные формы государственно-частного партнерства уже использовались при формировании производительных сил Сибири. Так, знаменитый Транссиб во многом строился подрядным способом (заказчиком выступало государство). Общество «Лена-Голдфилдс» осуществляло добычу золота и цветных металлов на условиях концессионных соглашений.
Большая роль в диалоге с бизнесом принадлежит региональным властям. Важна их значимость в глазах бизнеса, инициативность. Крупный бизнес готов к диверсификации вложений. Приведем несколько примеров проектов в области рекреации, спорта и туризма, реализующихся в Сибири (табл. 2).
Таблица 2
Характеристики некоторых горнолыжных комплексов, строящихся в Сибири*
* Эксперт-Сибирь. 2005. № 27. С. 20.
Руководство Ханты-Мансийского автономного округа активно поддерживает целевые образовательные и научные программы, и в Ханты-Мансийск переезжают на работу сотрудники Новосибирского научного центра, врачи Иркутска и т.д.
Объявлено, что руководство Свердловской области завершает переговоры о переводе центрального офиса компании «Евразхолдинг» из Москвы в Екатеринбург. Ожидаемый эффект от налоговых поступлений составит порядка 100 млн руб.
Роль малого предпринимательства и формирование среднего класса
Есть проекты крупного бизнеса в части поддержки малого предпринимательства, к примеру, в Кемеровской и Новосибирской областях (естественно, надо учитывать, что при сотрудничестве крупный бизнес исходит в первую очередь из собственных интересов).
Сейчас география малого бизнеса в Сибири очень узка. В Новосибирске сосредоточена четверть всех малых предприятий Сибирского федерального округа. Новосибирская область занимает пятое место в РФ (после Москвы, Санкт-Петербурга, Московской и Ростовской областей) и вполне может перейти на четвертое.
Реализация проектов должна вдохнуть свежую струю в застойную сферу малого бизнеса. Например, строительный бум: уже сегодня строительство по количеству малых предприятий и числу занятых в них делит 2—3-е место с промышленностью (после торговли). Другой вопрос — где взять столько строителей?
Если довести долю занятых в малом бизнесе Сибири хотя бы до доли округа в численности населения РФ (то есть увеличить эту долю на 4%), то это даст примерно 200—250 тыс. новых рабочих мест. Среди них весомое место, повидимому, не менее 10%, должны занимать малые предприятия, работающие в области наукоемких производств (сфере высоких технологий). Уже сегодня в Российской Федерации величина заработной платы данной категории работников находится в интервале 6—12 тыс. дол. в год (в Москве она еще выше).
Одно из важнейших условий для расширения масштабов малого бизнеса — наличие соответствующей нормативно-правовой базы на региональном уровне.
Развитие малого бизнеса должно создавать условия для расширения среднего класса. В этом отношении напомню, что у российского общества появилась третья стратегическая цель (первые две — удвоение ВВП и борьба с бедностью) — увеличение численности среднего класса страны в три раза за 10—15 лет (с 15—20 до 50—60%).
* * *
Особую роль в развитии производительных сил Сибири и решении проблемы сокращения межрегиональных диспаритетов в Сибирском федеральном округе должен сыграть процесс объединения сложносоставных субъектов Федерации.
В роли лидеров здесь выступают сейчас Красноярский край, Таймырский и Эвенкийский автономные округа. Экономическую основу такой интеграции может составить часть вышеназванных проектов, одновременно дающих импульс региональным точкам роста. В первую очередь, это энергетические проекты с обслуживающим транспортом.
Из сказанного ясно, что новая концепция социально -экономического развития Сибири не требует от государства слишком многого (в финансовом отношении). Локомотивом реализации Стратегии могут стать крупные корпорации, позиционированные на территории Сибири, поскольку их интересы в первую очередь лежат в русле обсуждаемых проектов. Но при этом государство должно четко обозначить и свои приоритеты, и социальные функции.
Открывая заседание правительства 11 августа с. г., премьер М. Е. Фрадков сказал: «Происходит переход правительства к активному использованию государственных средств в качестве катализатора экономического роста». Следует полагать, что этим заявлением глава кабинета обозначил новый вектор экономической политики государства.
Что в этом контексте означает утверждение Стратегии правительством? Это легитимизация государством социальных проблем региона, целевых установок развития экономики Сибири на долгосрочную перспективу и совокупности институтов (правил и норм), делающих их реальными. Практически это означает, что основой для долговременного решения социальных вопросов становится экономический рост.
Далее предполагается в некотором роде аппроксимация Стратегии набором федеральных целевых программ (отраслевого характера) — объектов прямого финансирования из федерального бюджета, а также отраслевых инвестиционных программ, для реализации которых будет использован механизм государственно-частного партнерства.
[1] Обозначения на карте не имеют топоосновы. Одним значком может быть обозначен один распределенный по нескольким регионам проект (например, Северный морской путь; несколько проектов в одном регионе; проекты одной направленности в регионах-соседях (например, центры туризма).
[2] Или РРР (аббревиатура от англ. public, private, partnerships).