Все номера
| №3 2011 г. |
тема номера: Пенсионная реформа в контексте социально-экономической политики |
Итоги реформирования и перспективы пенсионной системы России: вместо послесловия
Д.А. ФОМИН, кандидат экономических наук, директор Новосибирский государственный технический университет
Исходной точкой отсчета современной пенсионной системы можно назвать начало 90-х годов. В декабре 1990 г. в России был создан Пенсионный фонд, а в сентябре 1992 г. появилась правовая основа функционирования частных пенсионных фондов.
Реформы советской пенсионной системы не отличались большой фантазией. Казалось, достаточно было просто перенести на российскую почву эффективные пенсионные институты развитых стран, и нужный результат непременно будет получен.
20 лет – срок более чем достаточный для становления любого общественного института. И потому уже сейчас можно подвести некоторые итоги. Все авторы данного номера отмечают, что пенсионная реформа не дала ожидаемых результатов. Здесь больших разногласий между ними нет. Рассмотрим представленные авторами аргументы по порядку.
Основной акцент реформирования пенсионной системы был сделан на механизме формирования средств. В процессе реформ предполагалось заменить распределительный советский принцип накопительным. Страховая система должна была снизить участие государственного бюджета в формировании пенсионных доходов за счет расширенных пенсионных накоплений. Удалось ли этого добиться? Нет, все последние годы основным источником доходов Пенсионного фонда были средства федерального бюджета (таблица 1).
Таблица 1. Удельный вес федеральных субвенций в доходах Пенсионного фонда РФ в 2005–2013 гг. (2011–2013 гг. – плановые показатели)
| Показатель | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 |
| Поступление средств, всего, млрд руб. | 1350 | 1638 | 1947 | 2730 | 3223 | 4680 | 5137 | 5655 | 6245 |
| Субвенции из федерального бюджета, млрд руб. | 693 | 833 | 920 | 1457 | 1947 | 2530 | 2342 | 2561 | 2803 |
| Удельный вес субвенций, % | 51,3 | 50,9 | 47,3 | 53,4 | 60,4 | 54,1 | 45,6 | 45,3 | 44,9 |
Источник: Российский статистический ежегодник. 2009: Стат. сб. / Росстат, – М., 2009. – С. 587. Финансы России. 2010: Стат. сб. / Росстат. – М., 2010. – С. 91–94; Федеральный закон Российской Федерации от 30.11.2009 г. № 307-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов»// Российская газета. – 2009. – 7 дек; Федеральный закон Российской Федерации от 10 декабря 2010 г. № 355-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» // Российская газета. – 2010. – 15 дек.
Запланированное с 2011 г. сокращение удельного веса государственных финансовых трансфертов, во-первых, не является кардинальным и, во-вторых, нет уверенности в том, что данные показатели удастся выдержать. Повышение размеров отчислений в Пенсионный фонд с 20 до 26%, предпринятое с начала текущего года, наверняка приведет к расширению масштабов теневых выплат. Кроме того, не способствует росту отчислений и массовая раздача государством преференций и льгот.
Следующий важный вопрос – эффективность использования пенсионных средств. В настоящее время пенсионные накопительные вклады размещаются в государственной управляющей компании (ВЭБ) и частных компаниях (их было 60 на конец 2010 г.). В государственной компании сосредоточена подавляющая часть пенсионных средств (97,5% по состоянию на III квартал 2010 г.). Сопоставим доходность пенсионных инвестиций и размер инфляции, выраженный через официальный индекс прироста цен на потребительские товары и услуги (табл. 2).
Таблица 2. Эффективность использования пенсионных накоплений в РФ в 2004–2010 гг., % в год*
| Показатель | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | Всего за период, раз |
| Доходность инвестирования средств пенсионных накоплений: | ||||||||
| государственной компанией | 7,33 | 12,18 | 5,67 | 5,28 | –0,46 | 9,52 | 8,39 | 1,58 |
| частными компаниями | 4,79 | 21,92 | 20,91 | 5,70 | –27,44 | 35,11 | 15,31 | 1,85 |
| Прирост цен на потребитель-“ские товары и услуги | 11,7 | 10,9 | 9 | 11,9 | 13,3 | 8,8 | 8,7 | 2,02 |
* Данные за 2010 г. предварительные. Доходность инвестирования средств частными компаниями рассчитана как средняя арифметическая. Рассчитано по: данные ПФР об инвестировании средств пенсионных накоплений. URL: http:// www.pfrf.ru/uk_results_info/; официальные данные Росстата URL: http:// www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/price/#
Как видно, капитализация средств пенсионных накоплений значительно ниже уровня инфляции. Приумножить или хотя бы сохранить пенсионные накопления не удалось ни государственной компании, ни частным. В реальном выражении пенсионные накопления в государственной компании с 2004 г. по 2010 г. сократились на 21,8%; в частных – на 8,4%.
Не удалось в рамках пенсионной реформы создать крупные и эффективные независимые пенсионные фонды. В 2009 г. численность участников таких фондов составила 6757 тыс. человек, или 17,5% от общей численности пенсионеров[1]. Итог для системы, которая функционирует уже 17 лет, – более чем скромный. По сути, частному сектору страхового пенсионного страхования не удалось доказать свою эффективность и завоевать доверие населения.
Разумеется, проблема использования пенсионных финансовых ресурсов далеко выходит за пределы пенсионной системы. Это общеэкономическая проблема, связанная с несостоятельностью государства и бизнеса в реализации крупных инвестиционных программ и неумением эффективно распоряжаться долговременными финансовыми активами. Достаточно указать, что кредиты банков занимают крайне низкий уровень в структуре источников инвестиций в основной капитал экономики России. Все последние годы этот показатель колебался в диапазоне от 9,5 до 10,4%[2]. Отсутствие доступных финансовых ресурсов вынуждает экономические субъекты концентрировать свои усилия главным образом на краткосрочных вложениях, общая доля которых в структуре финансовых вложений в эти же годы находилась на уровне от 76,4 до 82,8%[3].
Еще одно яркое свидетельство низкой эффективности пенсионной системы – соотношение доходов работающих и неработающих. В 2004–2009 гг. средняя величина коэффициента замещения составила 26,0%[4]. Этот показатель ниже не только уровня развитых стран, но и позднего советского государства. В СССР в 1980-е годы коэффициент неуклонно повышался с 33,9% (1980 г.) до 38,5% (1987 г.)[5]. По уровню замещения среднего заработка пенсией СССР имел достаточно высокие по мировым меркам стандарты, чего нельзя сказать о современной России.
Ни один из авторов не приводит данных о функционировании самого Пенсионного фонда, стоимости имущества, производительности труда его работников, затратах на содержание штата. Я также при подготовке комментариев нигде не нашел эту информацию. Оглушительная волна критики деятельности Пенсионного фонда была поднята в первой половине 2000-х годов. В этот период шло интенсивное развитие фонда, формирование его материальной базы. Некоторые средства массовой информации оценивали расходы фонда на собственное содержание в 20%. Вряд ли в действительности было именно так. Но вопрос о том, какую часть средств пенсионеров и государства тратит фонд на свое существование, безусловно, заслуживает анализа.
То, что пенсионная система России неэффективна, нет никаких сомнений. Но повод ли это ее менять? Совсем необязательно, и обязательно не всегда. Любые неэффективные экономические институты могут существовать столь долго, сколь государство и общество способны компенсировать их затратность и убыточность. Именно это и демонстрировала российская экономическая практика до осени 2008 г. Сейчас ситуация изменилась – тяжесть пенсионных выплат непосильна для сегодняшнего российского государства. В этом тоже солидарны авторы всех представленных в этом номере статей, и потому вполне обоснованно считают, что перемены в пенсионном обеспечении неизбежны. Не рассматривая подробно текущую и перспективную макроэкономическую и демографическую ситуацию (она изложена достаточно подробно), отмечу только одно обстоятельство, связанное с использованием средств бывшего стабилизационного фонда.
Формально целям долгосрочного финансирования пенсий служит фонд национального благосостояния. Текущее состояние фонда внешне выглядит приличным, и как будто пенсионное обеспечение опасений не вызывает. С начала кризиса средства фонда увеличились с 31,9 млрд дол. (сентябрь 2008 г.) до 88,4 млрд дол. (январь 2011 г.)[6]. Однако совсем иная ситуация с Резервным фондом – источником покрытия федерального бюджета. С начала кризиса объем средств фонда сократился с 142,6 млрд дол. (сентябрь 2008 г.) до 25,4 млрд дол. (январь 2011 г.), то есть в 5,6 раза[7]. Следует вспомнить, что федеральный бюджет формирует примерно половину доходов Пенсионного фонда. Из этого понятно, что запаса прочности функционирующей пенсионной системе хватит, в самом лучшем случае, лишь на несколько лет.
Собственно говоря, на этом согласие авторов статей заканчивается. Несогласия начинаются там, где речь идет о том, что делать дальше. Диапазон предложений, к сожалению, традиционен. Либеральные экономисты считают, что неудача пенсионной реформы заключается не в порочности базовой модели реформирования, а в непоследовательности и неправильности ее практического применения. Поэтому необходимы не возврат к распределительной пенсионной системе, а дальнейшая либерализация институтов пенсионных накоплений и развитие страхового рынка. Сторонники укрепления государства – за отход от рыночных принципов построения социальной сферы и ее государственный патронат. Дискуссия эта показывает, что деградация российской экономики является следствием слабости как государства, так и бизнес-сообщества.
Поэтому приходится констатировать, что проблема пенсионного обеспечения в рамках экономической парной оппозиции «государство и рынок», «дирижизм и либерализм» не имеет шансов хоть на какое-то разрешение. Правы и те, кто критикует рынок, и те, кто указывает на слабости современного российского государства. А это означает, что решение проблемы пенсионного обеспечения вполне вероятно пойдет по сценарию, который не предусмотрен ни либеральными экономистами, ни их оппонентами, в совершенно иных экономических, социальных и политических координатах.
Самое сложное в предстоящих преобразованиях – это массовое осознание того, что сегодняшняя Россия не в состоянии выстроить пенсионную систему, которая характерна для развитых стран. И даже ту систему, которая была в СССР, уже не вернуть. Для такого осознания должна быть значимая общественная сила, которая, с одной стороны, избавлена от иллюзий по поводу реального состояния российской экономики. С другой – она не должна быть заложником выданных в благополучные нулевые годы популистских обещаний. На сегодняшний день такой силы нет. Отсюда – неспособность выхода за рамки отживших свое схем.
Очевидно, что построение любого экономического института опирается на уже известные аналоги. Вопрос в том, какие это аналоги. России в поисках будущей пенсионной модели нужно смотреть не в сторону богатого Запада или позднего СССР – для этого нет никаких экономических оснований. Аналогом пенсионной системы для сегодняшней отсталой и деградированной России может быть только пенсионная система модернизирующегося общества.
Модернизация общества, о которой так много говорят, имеет самое прямое отношение к уровню жизни населения и его пенсионным доходам. Можно в качестве примера назвать сегодняшний Китай, в котором по официальным, сильно завышенным данным, средний размер пенсии сельского жителя составляет 8 дол. США, а городского – 70. Другой пример – из отечественной истории: в СССР развитая и всеобщая пенсионная система появилась только в 1960-е годы, по мере роста благосостояния государства. Еще в начале 1970-х годов, например, пенсия колхозников составляла всего 20 руб.
В России в скором времени главной проблемой может стать не качество жизни, а сохранение государства и сбережение его населения. Не осознав трагичности этого изменения и не усвоив практику выживания в нечеловеческих условиях, мы лишаем себя всяких шансов не только на модернизацию, но и на будущее.