Все номера
| №5 2011 г. |
под рубрикой ТОЧКА ЗРЕНИЯ |
В статье анализируется современный опыт постановки и реализации целей долгосрочного национального развития в РФ и США. Рассматриваются основные экономические задачи, которые ставятся российским Правительством и американской Администрацией, анализируются стратегии и методы их достижения. Обосновывается вывод о том, что критическое использование американского опыта полезно при выработке отечественной экономической политики как на федеральном, так и региональном уровнях.
Российская и американская стратегии национального развития:
близкие цели, разные методы
Ключевые слова: стратегия национального развития, методы стратегического планирования, критерии успешности стратегического плана, инновации и экономическая политика
А.В. АЛЕКСЕЕВ, кандидат экономических наук, Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, Новосибирск. E-mail: avale@mail.ru
Российской экономике, унаследовавшей многие традиции административно-командной системы советского периода, близка культура составления долгосрочных планов развития, формулирования стратегических задач, на решение которых направляются серьезные ресурсы. Менее известно, что и другие страны активно используют подобные инструменты для выработки и реализации своих национальных стратегий развития. Что общего и что особенного в российских и зарубежных подходах? В чем российские позиции сильнее, а в чем, возможно, слабее? Какие подходы, используемые в западной практике, могут быть полезны и для российских реалий?
Рассмотрим, как организован процесс постановки и реализации долгосрочных национальных целей на примере США – стране, с которой мы долго и не очень успешно соревновались, и с которой мы, так или иначе, продолжаем сравнивать себя до сих пор.
Сразу отметим: прямое сопоставление здесь не вполне корректно. В России ежегодное Послание Президента Федеральному собранию – емкий, концентрированный документ, формулирующий основные задачи национального развития на политическом уровне. Американская традиция иная. Экономический доклад Президента США Конгрессу[1] – это примерно 300-страничный текст, публикуемый ежегодно (обычно в феврале), две трети которого составляет само Послание, а одна треть – статистические данные.
Российским аналогом американского доклада Президента, не по общественно-политическому статусу, а по экономической сути, является «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации» и приложение к ней – «Основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020–2030 годов», подготовленная Министерством экономического развития РФ и опубликованная в августе 2008 г. Понятно, что последний американский доклад разрабатывался с учетом мирового финансово-экономического кризиса, а российская Концепция – нет, что еще более затрудняет сравнение. Поэтому в дальнейшем будем концентрироваться не столько на абсолютных значениях показателей, сколько на внутренней логике их формирования и достижения.
Стратегической целью, согласно Концепции, является «достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI века, с привлекательным образом жизни, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан. В 2015–2020 гг. Россия должна войти в пятерку стран-лидеров по объему ВВП (по паритету покупательной способности)»[3].
Американская формулировка основной цели национального развития ярче: «Мы должны быть лучшими в мире в области инноваций, образования и мы должны сделать Америку лучшим местом для ведения бизнеса на земле»[4]. Американцы никого не догоняют, они просто хотят быть лучшими среди всех.
Задачи, которые необходимо решить для достижения сформулированных целей, разработчиками Концепции и Доклада структурированы по-разному. В Концепции их шесть:
1) высокие стандарты благосостояния человека;
2) социальное благополучие и согласие;
3) экономика лидерства и инноваций;
4) сбалансированное пространственное развитие;
5) экономика, конкурентоспособная на мировом уровне;
6) институты экономической свободы и справедливости.
В Докладе – три:
• инновационная деятельность;
• образование;
• ведение бизнеса.
Структура и иерархия задач свидетельствуют о существенно разных подходах российского Правительства и американской Администрации к формированию экономической политики. В России во главу угла ставится строительство социального государства (сначала благосостояние и социальное благополучие, потом все остальное), в США – эффективной экономики. Позиция, представленная в Концепции, – сумеем поддержать социальный мир и достичь определенного уровня материального благополучия, создадим и эффективную экономику. Позиция Доклада – если будет эффективная экономика, социальный мир и материальное благополучие приложатся. Причины и следствия в документах, таким образом, представлены по-разному. Какая из предложенных моделей более эффективна с точки зрения достижения заявленных целей – вопрос открытый.
Критерии успешности решения поставленных задач прописаны с большей или меньшей четкостью как в Концепции, так и в Докладе. (В Докладе, правда, формулировки более амбициозны.) Так, в Концепции критерий реализации задачи № 1 (народное благосостояние) – повышение ВВП на душу населения (по ППС) с 42% в 2007 г. от среднего уровня по странам-членам Организации экономического сотрудничества и развития до 70% этого уровня в 2020 г.
Зато задачи № 2 (социальное благополучие и согласие), № 4 (сбалансированное пространственное развитие) и № 5 (экономика, конкурентоспособная на мировом уровне) численно не верифицированы, поэтому оценить успешность их выполнения будет весьма затруднительно. Критерии успешности решения задачи № 3 (экономика лидерства и инноваций) хотя фактически представлены в части, относящейся к задаче № 6 (институты экономической свободы и справедливости), легко проверяемы и вполне прозрачны.
В Докладе критерии успешности решения поставленных задач отражают логику экономического развития, озвученную еще Администрацией Б. Клинтона. Характер развития современного общества, по версии предыдущей демократической Администрации США, определяется тремя основными факторами:
Все эти три компоненты критически важны. Несбалансированность, «притормаживание» в динамике развития хотя бы одной из них не только девальвирует успехи, достигнутые по другим направлениям, но и, в крайних своих проявлениях, разрушает социальную стабильность общества в целом. Последний пункт, правда, в Докладе Б. Обамы подвергся определенной ревизии (см. формулировку задачи № 3 Доклада).
Критерии успешности решения этих задач:
Таким образом, логика решения стоящих перед двумя государствами задач разная. Однако основные различия – в методах решения. Рассмотрим их более подробно.
Подход к выбору методов, обеспечивающих достижение поставленных целей, используемый в Концепции, заметно отличен от подхода Доклада. Это различие определяется разными парадигмами, лежащими в основе обоих документов. Неявная, но жестко выдерживаемая установка Доклада – Администрация США берет на себя и отвечает только по тем обязательствам, которые находятся в зоне ее прямой компетенции.
Концепция основана на другом принципе: государство в России отвечает за все, поэтому в ней отражены едва ли не все аспекты социально-экономической жизни общества. Такой подход полностью соответствует основной установке Концепции – в России строится социальное государство, но не может не отразиться на качестве разрабатываемой стратегии. Действительно, даже американское государство, обладая куда большими ресурсами, ограничивается сравнительно узким кругом задач.
Эффективный контроль всех основных сфер деятельности при достаточно ограниченных ресурсах, очевидно, непростая задача. В Концепции она решается вполне традиционно. Так, огромное количество бесспорно правильных целей представлены не в терминах результата, а в терминах процесса (улучшить, способствовать, укрепить, содействовать и т.п.). Эти цели-пожелания в большинстве своем бессубъектны: неясно, кто будет отвечать, если они не будут достигнуты. Они редко численно верифицированы: даже если задача провалена, спросить не с кого и не за что: ведь «способствовали, разрабатывали…».
Строго говоря, именно здесь особенно наглядно проявляются как сходство, так и различия в российском и американском подходах. В американском Докладе задачи, находящиеся вне компетенции Администрации, не ставятся, а те, что ставятся, почти всегда численно верифицируются (в рамках американской экономической культуры не принято давать общие пожелания, исполнение которых невозможно проверить).
В российской Концепции цели, достижение которых Правительство реально контролировать не может, представлены в формате «благих» пожеланий, а те, которые контролирует, – в точно измеряемых показателях. Например, «Ввод автомобильных дорог увеличится по сравнению с уровнем последних лет в 2–4 раза, с 2,4 тыс. км в год до 5–10 тыс. км в год в 2015–2020 годы. Это позволит расширить сеть автомобильных дорог с твердым покрытием на 14–16%[7]».
Другая проблема – неясно, как большинство целей Концепции связаны между собой. Какие задачи выполняются последовательно, какие параллельно, каков, наконец, бюджет решения каждой задачи. Посыл Концепции – соответствующую задачу должны решать все заинтересованные лица, но если она по каким-либо причинам решена не будет – ответственных не найти. Ситуация немыслимая с точки зрения стандартов проектного менеджмента.
Разработчики Концепции в «размывании» ответственности за плановые результаты пошли еще дальше. Приложение к Концепции – «Основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020–2030 годов»[8] – разработано по принципу сценарного подхода (инерционный, энергосырьевой, инновационный). При этом многие плановые показатели представлены не в абсолютных значениях, а в процентах к ВВП. Например: «По инерционному сценарию затраты на исследования и разработки до 2020 года сохранятся на уровне 1% ВВП… Во втором фрагментарном энергосырьевом сценарии расходы на НИОКР повысятся до 1,9–2% ВВП… По инновационному сценарию внутренние затраты на исследования и разработки в 2020 году достигнут 2,5–3% ВВП»[9]. При этом сам уровень ВВП также производен от сценария:
| Инерционный | Энергосырьевой | Инновационный | |
| ВВП, 2020 год к 2007 году | 1,8 раза | 2,0 раза | 2,3 раз |
Источник: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. – М. 2008. – С. 39.
Таким образом, уровень расходов на НИОКР ожидается в весьма широком диапазоне. Сам по себе подход не вызывает возражений. Но в контексте разработки стратегии развития страны на долгосрочную перспективу возникают вопросы, на которые нет четких ответов в немалом по объему тексте.
Действительно, лучший сценарий развития – инновационный. При реализации энергосырьевого и, тем более, инерционного результаты социально-экономического развития явно хуже, что плохо соответствует основной цели Концепции. Казалось бы, на основе анализа первых двух сценариев следует взять курс на реализацию инновационного сценария. Но в Концепции все три сценария… равноправны. Авторы, очевидно, не очень уверены, что инновационный сценарий осуществим, и причину такого отсутствия уверенности – узнать было бы интересно!
В тексте есть попытки прояснить ситуацию, но поскольку ее природа плохо соотносится с амбициозными (в хорошем смысле) целями Концепции, вопрос остается без внятного ответа. Действительно, ссылка на неблагоприятные внешние факторы смотрится не очень выигрышно на фоне утверждения о том, что Россия – великая мировая держава. Если мы не сможем реализовать инновационный сценарий развития по причине неблагоприятной мировой конъюнктуры – какие же мы тогда великие?
Второе объяснение еще более неприятно. Авторы сами не очень верят в инновационный сценарий с учетом реалий современной России. Поэтому рассматривают все три – какой-нибудь из них точно сбудется. Но тщательное обоснование того, что результаты будут либо плохие, либо средние, либо хорошие, смотрится несколько странно. В Америке такое немыслимо, там подход к стратегическому планированию иной. Администрация не пытается управлять экономикой «по всему фронту», а выделяет направления «главного удара» и на них концентрирует все находящиеся в распоряжении ресурсы. Рассмотрим подробнее, как это представлено в Докладе Б. Обамы.
В основе подхода к организации регулирования инновационной деятельности нынешней Администрации Белого дома лежит следующий тезис. Бизнес, функционирующий в конкурентной рыночной среде, имеет множество стимулов для внедрения инноваций. Тем не менее фундаментальным фактом является то, что реальный общественный эффект от инновации зачастую оказывается существенно больше того, который получает ее инициатор. Так, разработчики лазера не предполагали, да и не могли предположить, что лазеры станут активно применяться в медицине, промышленности, принтерах, сканерах, DVD-проигрывателях. Правда, оговаривается в Докладе, этот эффект действует лишь тогда, когда инновация возникает в благоприятной для ее становления и распространения рыночной среде. Если институциональная среда конкретной экономики не способствует тому, чтобы другие предприниматели прилагали все силы к выявлению новых возможностей по повышению своей конкурентоспособности, в частности, через поиск новых областей использования тех или иных инноваций, инновационный процесс обречен.
Авторы Доклада подчеркивают, что перекладывать все затраты и риски по внедрению инноваций на бизнес, не говоря уже о финансировании фундаментальных исследований, неправильно. Инновации нужны не только бизнесу, но и обществу. Поэтому в их создании должны участвовать все. В рамках такого подхода к управлению инновационным процессом понятен курс на устойчивый рост затрат американского бюджета по статье «Наука, космос и технологии». В США эти затраты увеличиваются примерно на 2 млрд дол. в год, составив в 2010 г. 29,4 млрд дол.[10]
В РФ объем финансирования науки из средств федерального бюджета в 2008 г., напомним, был 162,115 млрд руб.[11] (6,5 млрд дол. по среднегодовому курсу ЦБ РФ 2008 г., или 9 млрд дол. по паритету покупательной способности). При этом доля государственного сектора в финансировании затрат на исследования и разработки в РФ примерно вдвое выше[12], чем в США. Правда, что касается абсолютных цифр, стоит помнить, что у нас и населения в 2,2 раза меньше.
В Докладе сделан упор на поддержку государством развития экологически чистых технологий, в первую очередь в области энергетики, которые, как предполагается, станут теми локомотивами, которые потянут за собой целый поезд инноваций.
Значимость образования в современном обществе не вызывает сомнений. Поэтому в Докладе лишь подчеркивается, что из 30 наиболее динамично развивающихся видов деятельности в экономике США 14 видов требуют образованности не ниже, а, желательно, выше бакалаврского уровня, а еще для семи требуется не просто среднее, а как минимум среднеспециальное образование. При этом отмечается, что несмотря на определенный прогресс в начальном и среднем образовании за последние десятилетия, его уровень остается низким, особенно в области математики.
Со свойственным американцам прагматизмом подчеркивается, что именно образование, начиная с бакалаврского уровня, обеспечивает относительно высокий и растущий уровень жизни, в то время как образованность на уровне средней школы скорее гарантирует будущее снижение доходов. Иные добакалаврские форматы образования в лучшем случае дают надежду на относительно стабильный доход без явно выраженной тенденции к его повышению (рисунок).
Средние доходы в США по образовательным группам в 1963–2003 гг. (тыс. дол. 2009 г.)[13]
1 – высшее образование (бакалавриат и выше); 2 – колледж; 3 – среднее образование; 4 – неполное среднее образование.
Данные, представленные на рисунке, заставляют ставить вопрос шире. Дело не в том, что хорошее образование является гарантией получения высокого дохода в будущем, а в том, что адекватное образование вообще становится условием участия как отдельного американца, так и нации в целом в тех выгодах, которые несет современный технический прогресс. Осознание этого факта заставляет Президента США формулировать задачу в области образования следующим образом: к 2020 г. в США высшее образование должны иметь не 40% выпускников школ, как сейчас, а 60%. Иными словами, в ближайшие десять лет высшее образование должны дополнительно получить еще 8 млн молодых людей.
Такой подход вряд ли найдет понимание у той части российского общества, которая считает, что «высшего образования в РФ и так слишком много, хорошо бы его уменьшить в пользу среднеспециального». Американцы склонны видеть эту проблему с другого ракурса: если у вас есть высшее образование – есть шанс воспользоваться выгодами современного технологического прогресса, нет – вы остаетесь в маргинальной зоне. А это уже угроза развитию всего общества. Люди, «обойденные» результатами технического прогресса, начинают бороться не за то, чтобы включиться в систему распределения, порождаемого этим прогрессом, а против самого прогресса. Известно, чем заканчивают общества, вставшие на такой путь.
Средняя школа. Решению поставленной задачи плохо способствует современная средняя школа Америки. Так, каждый пятый поступивший после ее завершения в вуз американец был вынужден проходить так называемый «восстановительный» курс, компенсирующий провалы в школьном образовании. Поэтому проблема реформы среднего образования в США стоит ничуть не менее остро, чем в РФ.
Вектор реформ там, правда, несколько иной. В рамках федеральной программы «Гонка вверх» каждому штату предоставляется возможность разработать собственную программу повышения качества образования. Программы проходят конкурсный отбор и, в зависимости от результатов, получают гранты. Выигрывают не только штаты-победители: стандарты образования, признанные лучшими, распространяются и в штатах, испытывающих проблемы в области школьного образования.
Второе направление школьной реформы – предоставление выпускникам слабых школ необходимых ресурсов для того, чтобы они все же смогли получить высшее образование. Бюджет этой программы – 3,5 млрд дол., участвуют в ней более 700 школ.
Большое внимание уделяется и переподготовке школьных учителей. В ближайшие 10 лет предполагается повысить квалификацию 100 тыс. учителей. Только на 2012 г. на эти цели выделено 100 млн дол.
Высшая школа. Ситуация в высшей школе США традиционно лучше, чем в средней. Из 20 лучших университетов мира 15 – американские. С 1960 г. более 60% всех исследований, удостоенных Нобелевских премий, было проведено в США, преимущественно в университетах.
Вместе с тем, чтобы сделать высшее образование еще более доступным, в США расширяются программы грантовой поддержки студентов. Так, только бюджет программы Pell Grant составляет 40 млрд дол., что позволило в 2008–2009 гг. получить эти гранты почти 8 млн студентам, причем величина гранта устойчиво растет.
Получение образования стимулируется и в рамках налогового законодательства. Каждая американская семья имеет право на вычет до 2,5 тыс. дол. расходов на образование из своего налогооблагаемого дохода.
Программы переобучения на производстве. На эти программы выделяется примерно 4 млрд дол. В том числе 0,5 млрд – на переобучение и трудоустройство; 1,5 млрд – на переобучение работников, потерявших рабочие места; 0,75 млрд дол. – на программу грантовой поддержки по получению новой квалификации в таких быстрорастущих областях экономики, как медицинское обслуживание и экологически чистая энергетика.
Создание благоприятных условий для ведения бизнеса в американской экономической политике трактуется шире, чем простая адаптация общественных и экономических институтов к меняющимся условиям. Во главу угла ставится, с одной стороны, формулирование и достижение долгосрочных масштабных целей, а с другой – прохождение государством своей части пути в плане создания материальных условий для реализации этих целей. Поддержание благоприятной институциональной среды для успешного развития бизнеса также остается важной задачей, но она не подменяет первые две.
Энергетика. Так, важнейшая задача на ближайшие десятилетия – переход к чистой энергетике. Высокая зависимость экономики страны от плохо предсказуемого, волатильного нефтяного рынка (половина потребляемой нефти в стране – импортная), накладывающаяся на неприемлемо высокий уровень загрязнения окружающей среды, возникающий при использовании этой нефти, ставит задачу ухода от нефтяной зависимости. Важно отметить, что в самом переходе к чистой энергетике американцы видят не столько затраты, которые негативно отразятся на уровне жизни, сколько огромные возможности по разработке, внедрению и продаже по всему миру инновационных технологий, которые, как считается, и являются самой сутью американской экономической модели. Эта проблема, впрочем, активно обсуждается и в России[14].
О том, что данный курс не является простым набором благих пожеланий, свидетельствует выделение 90 млрд дол. на инвестиции и налоговую поддержку по созданию источников для производства экологически чистой энергии и снижения углеводородной зависимости.
К 2030 г. предполагается уже 80% электроэнергии получать из экологически чистых источников, трактуемых в Докладе весьма широко. Это не только энергия солнца, ветра, биомассы или геотермальная энергия земли, но и ядерная энергетика, природный газ и даже уголь, правда, с определенными ограничениями. Если стоимость электроэнергии, полученной с использованием экологически чистых технологий, превышает рыночную стоимость 1 кВт•ч электроэнергии, Правительство США компенсирует разницу. Через предоставление налоговых льгот поощряется модернизация зданий, позволяющая на 20% и более снизить их энергопотребление.
Транспорт. Четверть потребляемой энергии в США приходится на транспорт. Поэтому переход к экологически чистым технологиям здесь особенно актуален. Проблему предполагается решать через последовательное ужесточение норм выброса СО2, снижение расхода топлива в автомобильном транспорте и развитие электромобилей, их к 2015 г. в американском автопарке должно быть не менее 1 млн; 200 млн дол. выделяется для создания инфраструктуры, позволяющей комфортно пользоваться электромобилями.
Предполагается активно развивать альтернативу автомобильному транспорту – железнодорожный. В ближайшие 6 лет будет выделено 53 млрд дол. на реализацию программы обеспечения к 2035 г. доступа к высокоскоростному железнодорожному транспорту 80% населения США.
Малый бизнес. В докладе немного говорится о крупном бизнесе Америки. Считается, что он достаточно силен, чтобы и без активной поддержки государства решать свои задачи. Яркое исключение здесь – поддержка экспорта. Ставится задача удвоить американский экспорт к 2014 г. Администрация США обещает использовать весь имеющийся у нее политический ресурс, чтобы снять барьеры для экспорта американских товаров по всему миру.
Поддержке малого бизнеса уделено гораздо больше внимания. Малый бизнес (по американской классификации, это компании с численностью занятых до 500 человек) создает более половины ВВП США и миллионы рабочих мест (из каждых трех вновь создаваемых рабочих мест в США два приходятся на малый бизнес). Таким образом, ситуация в малом бизнесе определяет не только экономическую динамику, но имеет еще и большее социальное значение.
Поддержка малого бизнеса в США осуществляется по двум основным направлениям: снижение налогового бремени и облегчение доступа к капиталу.
По первому направлению Президенту Обаме уже есть чем «отчитаться»: с момента вступления в должность он 17 раз снижал налоги для малого бизнеса. Следует отметить, что налоговая политика в области малого бизнеса в США носит не столько фискальный, сколько стимулирующий характер. Это и освобождение малого предпринимателя от социальных выплат с первых 106,8 тыс. дол. заработной платы для квалифицированных работников, и налоговое освобождение в размере 1000 дол. за каждого нового работника, который проработает не менее года, и льготы в области амортизационной политики (значительная часть приобретаемого оборудования может быть самортизирована в течение первого года эксплуатации). Высокотехнологичные малые предприятия получили значимые льготы по налогу на прибыль при осуществлении инвестиционных программ.
С сожалением приходится признать, что в России стратегии в области налогового регулирования малого бизнеса совсем иные. Яркий пример – существенное повышение (а не снижение, как у американцев) ставки страховых отчислений для бизнеса в целом, а для малого бизнеса, в силу расширения числа плательщиков, – в особенности.
В части облегчения малому бизнесу доступа к кредитным ресурсам в США осуществляется программа государственных гарантий на займы малого бизнеса и снижения затрат по их сопровождению. Так, с февраля 2009 г. по декабрь 2010 г. были прогарантированы займы на общую сумму 42 млрд дол. для 82 тыс. предприятий малого бизнеса. В будущем данную программу предполагается расширить.
Таким образом, можно выделить следующие основные принципы американского стратегического экономического планирования:
Сопоставление двух программных документов – российской Концепции и американского Доклада – демонстрирует много общего, но и немалые особенности в подходах к национальному стратегическому проектированию. И мы, и американцы строим экономику, отвечающую современным вызовам. Эта экономика может быть только инновационной. Любая альтернатива инновационности – быстрое выдавливание национальной экономики в маргинальную зону глобальной экономики вначале с косвенным, а потом и явным управлением из глобального ядра (вспомним самолеты Коалиции в ливийском небе).
При этом методы построения инновационной экономики в общем известны. В том же Докладе они представлены достаточно полно. Проблема в наличии политической воли к их применению.
За постсоветские годы вообще произошла своеобразная инверсия: советские пятилетние планы превратились скорее в прогноз, а американские прогнозы – скорее в план. Эту ситуацию необходимо переломить. Активная позиция Президента РФ по созданию инновационной экономики дает основания ожидать, что в следующем варианте Концепции (предыдущий подготовлен еще до кризиса) национальные цели будут прописаны четче, задачи по их достижению станут более структурированными, ответственные за реализацию задач – более явными, а бюджет – достаточным, чтобы решить поставленные задачи в срок с оговоренным качеством. Все, что для этого требуется – политическая воля.
Уроки кризиса дают основания полагать, что эта воля у нас есть.