Две модели региональной политики

В. Е. СЕЛИВЕРСТОВ,
кандидат экономических наук, заместитель директора
Института экономики и организации промышленного производства СО РАН,
Новосибирск

Неравенство социально-экономического развития регионов

Проект Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. является важным этапом в становлении новой системы стратегического планирования в стране. Следует целиком поддержать ориентацию на инновационный путь развития, который позволит Российской Федерации к концу этого срока занять одно из ведущих мест в мировом экономическом пространстве.

Одно из достоинств Концепции – курс на всемерное развитие человеческого капитала как необходимое условие реализации амбициозных программ экономического роста и построения в России гармоничного и демократического общества. Представляются правомерными направления развития основных сфер производства и производственной инфраструктуры, формирования новой системы интеграции России в мировое хозяйство на основе использования принципа многополярности ее внешнеполитического и внешнеэкономического курса.

Важная часть этой работы – раздел, посвященный пространственному развитию страны. Здесь определены приоритеты территориального развития на основе гармоничного сочетания как дальнейшего развития сырьевого сектора, так и построения в российских регионах инновационной экономики нового типа.

Полагаем, что в экспертном сообществе целесообразно организовать анализ и экспертизу данной Концепции, более детально рассмотреть ее разделы на предмет соответствия другим программным документам (Энергетическая и Транспортная стратегии России, стратегии развития федеральных округов (макрорегионов) и важнейших субъектов Федерации). Как нам представляется, в данном варианте Концепции недостаточно внимания уделено балансовым обоснованиям перспективного развития страны (в первую очередь плановым балансам трудовых ресурсов и балансам топливо- и энергопотребления).

Достаточно высоко оценивая значимость раздела, посвященного пространственному развитию России, отметим один принципиальный момент, который требует дополнительных обсуждений и корректировки. Он касается принципов государственного управления пространственным развитием.

В самом начале данного раздела в качестве важнейшей проблемы территориального развития России признается исключительно сильная поляризация российских регионов и негативная тенденция усиления разрыва в показателях социально-экономического развития субъектов Федерации. Приводятся убедительные цифры, которые подтверждают, что «экономический подъем в последние годы сопровождался усилением межрегиональной дифференциации как по уровню жизни населения, так и экономического развития… Другой системный фактор межрегиональной дифференциации – пространственные дисбалансы в развитии инфраструктуры».

Наличие в России большой группы депрессивных и отсталых регионов и не встречающаяся ни в одной из цивилизованных стран мира поляризация в пространственном развитии прямо противоречат базовым принципам федерализма (равенство субъектов Федерации, равный доступ граждан к благам и услугам вне зависимости от места проживания и т. д.) и способствует формированию на карте страны значительных очагов социальной (и национальной) напряженности.

«За» и «против» политики поляризованного развития

Такая постановка одной из основных проблем пространственного развития России естественно должна была бы привести авторов Концепции к изложению мер, управляющих политик и программных мероприятий, которые способствовали бы решению этой проблемы. Между тем в разделе 4.5. «Государственное управление пространственным (региональным) развитием Российской Федерации в долгосрочной перспективе» указывается, что государственная региональная политика будет базироваться на принципе «поддержки опорных регионов, интенсивное социально-экономическое развитие которых позволяет распространить процессы развития на другие территории».

Этот принцип напрямую следует из провозглашенной некоторое время назад Министерством регионального развития РФ новой модели региональной политики, связанной с отказом от курса на «выравнивание» уровней социально-экономического развития регионов и переходом к политике «поляризованного развития», основанной на поддержке лишь «регионов-локомотивов» (опорных регионов).

Совершенно очевидно, что такая ориентация региональной политики России в долгосрочной перспективе лишь еще более усилит территориальное расслоение страны. Не существует ныне и не предвидится в обозримом будущем реальных механизмов и соответствующих институциональных структур, распространяющих позитивный эффект от «опорных регионов» территориям, лишенным государственной поддержки. Существующие механизмы региональной конкуренции поставят плотный заслон такому распространению, что неизбежно увеличит разрыв в уровнях развития субъектов Российской Федерации.

Резко усилившаяся региональная конкуренция за квалифицированную рабочую силу приведет к тому, что в «опорные регионы», официально признанные более «главными», чем все остальные, устремится поток квалифицированных кадров, особенно более мобильной молодежи, из других, «слаболокомотивных» территорий. Их потеря не может быть восполнена ни «аутсорсингом», ни девелоперской поддержкой со стороны регионов-лидеров.

Обосновывая целесообразность данной модели региональной политики, ее разработчики апеллируют к зарубежному опыту, утверждая, что именно такая модель доминирует ныне в мировой практике. Мы готовы представить доказательства, что это утверждение неверно применительно к региональной политике Европейского союза. Модель «поляризованной региональной политики» использовалась в Канаде лишь в 70-е годы и затем была заменена на более современные инструменты, сочетающие элементы поддержки как депрессивных и отсталых территорий на новых принципах, так и поддержку развития регионов-лидеров (именно такую политику мы и отстаиваем в противовес позиции Минрегиона РФ).

В результате региональной политики, провозглашенной в Концепции социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу, риск формирования территориального пояса депрессивных регионов, сопровождающийся нарастанием деградации социальной инфраструктуры и человеческого капитала (рассматриваемый в Концепции в числе рисков второго этапа инновационного развития), будет реализован с высокой степенью вероятности на всем прогнозном временном интервале.

Мы вовсе не призываем отказаться целиком от идеи государственной поддержки наиболее эффективных территорий[1]. Но мы возражаем против того, чтобы она стала единственной доминантой государственной региональной политики, при которой поддержка и помощь депрессивным и отсталым регионам, да и всем остальным территориям, не победившим в борьбе за статус опорных регионов, отходит на второй план. Мы считаем, что в государственной поддержке нуждаются все – и «сильные», и «слабые», при этом конкретные формы и механизмы такой поддержки должны для них различаться. Что действительно нужно изменить – так это саму концепцию федеральной помощи, сориентировать ее на стимулирование точек роста на всех территориях, на поощрение за реальный рост экономики и социальной сферы. Нужно ликвидировать как «черные дыры» федеральной поддержки, так и практику, когда «бедным быть выгодно».

Безусловно, что регионы должны поощряться за эффективную работу (такой принцип «преференций за реформы» содержится в документе), однако значительному числу регионов необходимо иметь объективные условия для того, чтобы такие реформы начались (например, в виде федеральной поддержки по формированию региональной инфраструктуры, подготовки и переобучения кадров и т. д.).

Таким образом, мы считаем, что правильный «диагноз» наиболее болезненных проблем в пространственном развитии, поставленный в проекте Концепции, не подкреплен необходимой системой «лечения» этих проблем, а то, что предложено – может только усугубить их. В этой связи есть предложение наряду с ориентацией на развитие «опорных регионов»[2], как элементом пространственного развития России, четко прописать в Концепции масштабную государственную программу сокращения пространственных ареалов депрессивности и отсталости, чрезмерных региональных различий и создания условий роста в проблемных регионах России.

Подчеркиваем, что это должно быть целостное и масштабное направление, оформленное в виде крупной специальной федеральной целевой программы (или нового национального проекта). Эта программа должна быть направлена на стимулирование источников саморазвития и поддержку региональных точек и очагов роста в депрессивных и отсталых регионах, на поддержку в них малого и среднего бизнеса, на обучение и переподготовку кадров, и содержать специальные меры по структурной перестройке хозяйства таких территорий.

В экономической теории и практике всегда существует дилемма: экономическая эффективность или социальная справедливость, и без такой крупной федеральной программы (национального проекта) пространственный аспект Концепции долгосрочного социально-экономического развития России сведется лишь к обеспечению территориальных очагов экономического роста. То есть основные направления Концепции будут решаться в плоскости экономической эффективности в ущерб «социальной справедливости», что найдет отражение в дальнейшем усилении пространственных диспаритетов, регионального неравенства, социальной и национальной напряженности на значительной части федеративного пространства России. Даже в Китае, где экономический рост в последние десятилетия также осуществлялся за счет усиления межрегиональных различий, поставлена задача существенного их ослабления и гармоничного пространственного развития этой страны.

[1] Такая поддержка может оказываться неформальным регионам-локомотивам в рамках других направлений государственной политики (например, в рамках реализации инновационной политики).

[2] Правильность выделения таких регионов требует специального обоснования.